国会で海賊法案を批判する  2009年4月27日

週21日、衆議院の「海賊対処・テロ防止特別委員会」に参考人として招致された。午前9 時から12時まで、3 時間みっちりである。4 人の参考人に各15分ずつ、計1 時間。6 党が20分ずつ計2 時間である。自民党から国民新党まで、すべて20分が一律に割り当てられていた。予算委員会などでは、質問時間は議席数によって異なるが、ここでは全党等しく扱われていた。国会審議テレビ中継ライブラリーにより、全3 時間4 分を自宅でも見ることができる(カレンダーの4 月21日を選択し、上から二つ目の同委員会をクリックすれば見られる:衆議院のサイトはこちら)。

参考人は日本船主協会会長(川崎汽船社長)前川弘幸氏、日本船長協会会長・森本靖之氏、全日本海員組合組合長・藤澤洋二氏、それに私の4 人。私は民主党など野党推薦である。審議が行われたのは衆議院第一委員室。予算委員会や証人喚問が行われる、国会の花形委員会室である。「○○君」と委員長に指名されて、椅子から立ちあがり、マイクのところまで歩いていく。数メートルの距離。大臣答弁や証人喚問などでよくみる光景だが、実際に体験してみて、この距離がけっこう長く感じた(TBSの4 月21日ニュース23の映像)。あの部屋には独特の雰囲気がある。これまでも参議院の外交防衛委員会や憲法調査会で意見陳述してきたが、衆議院の、しかも第一委員会室は初体験である。マイクが目の前にあって、議員の質問に座ったまま答えることのできる他の委員会室とは異なり、第一委員会室の「かたち」は特別のプレッシャーを感じた。

海運や海上交通に関わる三者の話はそれぞれに重いものがあった。とりわけ全日本海員組合の藤澤さんが、平和憲法に特別の思いをもつ海員組合ではあるが、今回ばかりは自衛艦派遣に賛成するという態度を表明した。6 年前、全日本海員組合機関紙「船員しんぶん」の依頼で「平和憲法の実現で海の平和を」という論稿を書いた関係もあり、私としては複雑な思いでこれを聞いた。組合長さんは慎重に言葉を選び、たくさん条件を付けながら賛成していた。気持ちはよく理解できた。それだけに、「海の労使がこぞって自衛艦派遣に賛成した。だから…」という民主党議員のまとめ方は、やや結論を急ぎすぎていると思った。

とはいえ、言うべきことを言うのが私の主義である。孤立無援ではあったが、とにかく議員の質問にすべて答えた。これまで参議院に参考人として呼ばれたときは、与党の議員も大変丁寧に質問してくれた。だか、衆議院では完全に無視された。公明党は時間があれば質問するということで、最後に一言質問した。与党席からは私語が聞こえ、私が法案の慎重審議を求めると、「何が慎重審議だ!」という野次が目の前から飛んできた。参議院では体験したことがなかっただけに、大変驚いた。

21日の参考人質疑を受けて、その後審議が行われるかと思いきや、2 日後の23日の委員会で採決し、本会議に緊急上程されて可決されてしまった。私が「慎重審議」を求めた48時間後の本会議可決である。参議院では当然否決される。またぞろ衆議院の3 分の2 再可決で法案成立。憲法59条2 項が法案成立の例外として定めた再可決が「常態化」している。これでは何のための国会か。私は、25日(土)のNHK ラジオ第一放送「新聞を読んで」のなかで、尾崎行雄(咢堂)が、「元来議会なるものは、言論を戦わし、事実と道理の有無を対照し、正邪曲道の区別を明らかに」するところと述べ、表決で多数を得れば満足する傾向を戒めながら、「〔国会〕議事堂とは名ばかりで、実は表決堂である」と批判したことを紹介した。「89年前の文章ですが、今のことのように響きます」とも。

海賊対処法案はこの直言でも指摘したように、たくさんの問題を含んでいる。麻生太郎首相は23日の同委員会で、「海の上の強盗みたいなものに対処するにあたって、事前の国会承認はいらない、武器の使用を伴うにしろというのが考え方の基本にあるんだ、と。私はそう理解しています」と答弁した(TBS ホームページ・4 月23日)。国家が武装部隊を海外に派遣し、当初は小競り合い的な「武器使用」だったものが、公然たる武力行使に発展した事例は枚挙のいとまがない。麻生首相は「海の上の強盗みたいなもの」という相手を軽くみて、武器使用のハードルを下げようとしている。海外での武力行使の「始めの一歩」は、こういう軽口から始まる。

ところで、当日の意見陳述で用いた私の原稿である。基本的にこれを読み上げたのだが、実際には言い換えを行ったり、削ったりしたところもある。最後の方は、かなり短くした。 なお、第一委員室のあの場所は何ともいえない雰囲気で、あがったりしない私の体調に異変が起きた。視野がぼやけてきて、原稿が見えにくくなったのである。これには正直驚いた。一か所完全に読み飛ばしたところもある(2の「本法案8 条の問題性は、1992年…」のパラグラフ)。その箇所については、後の質疑のなかで補ったが。

というわけで、動画や議事録と一部異なるが、このホームページの「直言」に記録として残すという意味で、以下、原稿をそのまま掲載することにしたい。


 

「海賊行為の処罰及び海賊行為への対処に関する法律案」についての意見
水島朝穂(早稲田大学法学学術院教授)

 

はじめに

意見を述べる機会を与えていただき、ありがとうございます。ただいま、海運や海上交通の現場に関わる三つの立場の方々からのご意見を拝聴しました。とりわけ直接海で働く人々の組合のご意見は大変重く響きました。海上における生命・財産を脅かす海賊行為は許されるものではなく、これを取り締まる必要性について異論はありません。国連海洋法条約も、公海上等での海賊行為の抑止への協力を定めています(100 条等)。

問題は、憲法9 条を有する日本の場合、海賊対処の目的のためにいかなる手段が適切かという点が重要です。

1.日本国憲法の観点から

そこで、私の意見の結論を申し上げますと、私は自衛隊による海賊対処には憲法上疑義があり、現在のエスコート活動などから一定の抑制効果がかりにあったとしても、長期的にみて、日本がとるべき政策ではないと考えます。海賊対処はあくまでも海上保安庁で行い、自衛隊の海外派遣ルートの開拓に資するような「海賊対処行動」の新設は見送るべきであると考えます。理由は、ここでは自衛隊の憲法適合性の問題をひとまずおくとして、長年にわたる政府解釈(法制局)の観点に立ったとしても、武器使用のハードルを下げることは、自衛隊の合憲性を担保してきたギリギリの線を超える可能性が高いからです。

何より問題なのは、現在活動中で護衛艦「さざなみ」「さみだれ」の活動について、その法的根拠が自衛隊法82条の「海上における警備行動」(以下、海警行動という)とされた点であります。「まず派遣ありき」の拙速的な法的根拠の創出。海警行動は、1954年に自衛隊法が制定されたとき、「領海警備行動」規定と「公海上の警備行動」規定とに分けて入れることが制服組(幕僚監部)から提案されましたが、結局、82条に一本化されました。制定当時の立法趣旨と82条の法文の構造から、領海警備行動の含意が強く働いており、「公海上の警備行動」に広げて解釈するのは無理です。海警行動の発動は、「特別の必要がある場合」、すなわち、海保の対処困難性が明らかな場合に限られます。今回そうした厳密な検討がなく、政治が「まず海自派遣ありき」で先行させたことは問題です。

海賊という非国家的主体が相手であって、目的も海賊対処という警察目的であるという表面的な論理では不十分であります。実質的に見た場合、各国が海軍艦艇にあたる海自護衛艦の権限とその能力からして、すでに海外に出て武器使用の可能性に直面させていること自体が、政府解釈の基礎にある「必要最小限度の実力」を超える活動に連動しかねません。この法案に対する私の意見は、自衛隊が海外において海賊対策を行うことは妥当ではないこと、憲法9 条を持つ日本としては、海上警察活動には、海上警察をもって対処すべきであり、いきなり自衛隊をもって制圧にかかるのは、筋がとおらないことです。そもそも、自衛隊に海上警備行動などのかたちで海上警察活動を認めていること自体が問題だったのであり、海保では装備が足りないのであれば、なぜ海保の能力を向上させる方向に議論を向けないのかが不思議です。自衛隊の国際政治的利用、私の見解では、現内閣になってから、自衛隊の「政局的運用」が目立ってきたことが危惧されます。

2.法案の個別的問題点

以下、法案の個別的な問題点について五つ指摘したいと思います。本法案は考え方の大事なところが結論ありきで、かつ問題の後回しという印象が強いです。

問題の第一は、第2 条で「海賊行為」が定義されていますが、「海賊」それ自体の定義はありません。国連海洋法条約も同様です(101 条)。しかし、海賊法案は日本の法律であり、刑法に海賊行為がないために、初めてその構成要件を定めるという意味では、特別刑法の性質をもっています。「行為」に着目した定義だけでなく、「海賊」という主体に着目した場合、例えば、反政府ゲリラが同種の行為を行った場合、あるいは内戦の当事者が交戦団体として、戦闘に接続ないし付随して、法案法2 条のような行為を行った場合はどうなるのかが問題になります。ソマリアしか想定しないで、恒久法の性格をもつ法律を急いで制定するところに危うさを感じます。これは「ソマリア海賊特措法」ではないので、主体に着目した丁寧な定義など、より詰めた検討が必要と考えます。

加えて、法案2 条は、海賊行為を船舶使用の場合に限定しており、海洋法条約の定義が「海賊航空機」を含めたものになっているのとは対照的です。粗末な小舟やせいぜい母船程度のソマリア「海賊」を想定した制度設計と思われますが、将来的にヘリコプターなどを使った海賊行為もあり得るわけで、あまりにも現状追認的な立法設計です。だからといって、私は航空機対処を入れろといっているのではありません。立法設計の拙速性を問題にしているわけです。

第二に、法案第3 条に海賊についての犯罪構成要件は定められていますが、公海上の犯罪に対する刑事手続の規定はありません。ソマリア沖で海賊を拘束した場合、その後刑事訴追をするのか。訴追をするとすれば、どのような手続を考えているのか。日本法を外国人に適用した場合(法案9 条で予定されている公務執行妨害罪)、日本で刑事訴追をするのであれば、遠く離れたソマリア沖で、時間的制約が課されている一連の刑事手続を遵守できるのか。人権保障に関わる刑事手続についてよもや13条の政令に委任するということはないとは思いますが、これらの刑事手続上の問題は、すべて整理できているのか疑問です。EUはケニアとの犯罪人引き渡し協定を結んでいますが、人権団体から疑問の声もあがっています。

第三に、海上保安庁と自衛隊との役割分担も曖昧です。日本の内水・領海(2 条)で行われる海賊行為についても、自衛隊が対処するのはなぜか。個別の刑法の規定に違反した場合(例えば、陸上の強盗犯人)について、警察が対処しきれない場合には自衛隊が対処するということを正面から定めた制度はありません。法案は、構成要件をかかげ、個別の構成要件に該当する行為には、特別の必要あれば自衛隊が対処することを規定しています。司法警察の領域である個別の犯罪行為を対象として自衛隊が関与するような制度はほかにないのではないか。制度としてのバランスはとれているのか。なぜ、自衛隊は、法律に基づいて犯罪とされる行為のうち、陸上のものについては対処せず、数多くある海上の犯罪のうち、海賊行為についてだけ対処するのか。能力的に海保が対応できないケースがあるからというのであれば、海保の能力の向上が筋ではないか。これでは、司法警察制度に対する自衛隊の過度の介入ではないか。このように疑問はつきないわけであります。

なお、治安出動における警察と自衛隊の関係については、旧防衛庁と国家公安委員会との間の治安出動時の治安の維持に関する協定(細部協定)などがあり、役割分担は明確にされていますし、また、治安出動は、「一般の警察力をもつては」治安維持ができないと認められる場合(78条)に限定されていますが、海賊対処の場合は、「特別の必要がある場合」の判断はその時の政府の選択に委ねられています。

第四に、法案第6 条、8 条で武器使用が緩和されていることです。6 条で準用される警職法7 条、海上保安庁法20条1 項の武器使用基準のほか、船舶を用いた三つの行為、すなわち、他船舶への(1) 著しい接近行為、(2) つきまとい行為、(3) 進行妨害行為(法案2 条6 号)に対して武器が使用できます(6 条)。例えば、「つきまとい」行為というのは、ストーカー規制法(2000 年)2〜4 条を想起させますが、正当防衛・緊急避難のケースでなくても、海賊の「つきまとい」に武器使用が可能となることは、従来の枠を大きく踏み越えるものではないでしょうか。任務遂行射撃を事実上定着させる一歩になり得ます。海賊対処という合意を得やすいケースで先例を作り、後に「海外派遣恒久法」にこの法的枠組をスライドさせていくことが危惧されます。

本法案8 条の問題性は、1992年のPKO 協力法24条、1999年の周辺事態法11条、2000年の周辺事態船舶検査法6 条、2001年のテロ特措法12条、2003年のイラク特措法17条、それぞれの武器使用規定ではできなかった、正当防衛・緊急避難に至らないケースについて武器を使える幅が広がったことでしょう。これまで海外に出た自衛隊の部隊等がもつことのできなかった、任務遂行上の武器使用。海上自衛隊の艦艇が、「つきまとい」の船に対しても、必要な要件さえ揃えば、任務遂行上の武器使用ができるわけです。本法案は特別措置法ではないので、理論上は恒久的に、世界のどこの海でも、このような活動が 可能になります。問題山積のまま、これは海外派遣恒久法のいわば「先走り」 的役割を果たしてしまうことになると思います。

第五に、法案第7 条の「特別の必要性」の判断根拠も曖昧であり、また、国会承認も重視されていません。これまでの自衛隊の海外派遣のなかで、最も武器使用の可能性が指摘されている派遣形態であり、国会承認は不可欠と考えます。
  国会への報告について、法案は事前でも事後でもよいかのように読めます。「遅滞なく適切に行う」ということで、結局、事後になるのでしょうか。原則事前とすべきです。この点では民主党の修正案に賛成します。

なお、法案7 条2 項に、防衛大臣が、内閣総理大臣に、海賊対処行動の承認を受けようとするときは、それが現に行われている場合には「行動の概要を通知すれば足りる」と定められています。法律レベルでいくら「足りる」といってみても、憲法レベルからみれば民主的正統性が「足りない」疑義があるわけです。この表現を使った法律は10例ほどありますが、会社法や不動産登記法などで、公法はわずかです。自衛隊法は115 条の16に一か所のみ。それも、自衛隊の部隊が道路使用許可をとるとき、それが二つ以上の警察署にまたがるときは、そのいずれかの所轄警察署長に「通知すれば足りる」という表現があるだけです。「足りる」という表現に、国会承認を欠いただけでなく、あくまでも現場優先の判断が強まっていることがうかがえます。

3.海賊対策の国際協力のあり方

以上、本法案の問題点を個々指摘しましたが、これにつきるものではありません。野党の修正提案も出ていますが、私は海警行動で出した護衛艦を日本に戻し、本法案では自衛隊部分を削除して、海上保安庁を軸に再検討して、日本がやるべき海賊対処の方針を抜本的に仕切りなおすべきだと考えます。

「アフリカの角」海域を通る船をすべて効果的に保護しようとしたら、全世界のすべての軍隊を動員しても足りないと指摘されています。短期的にも軍事介入は副作用も多く、すでにエスコートのような象徴的活動で一般的抑止をする段階は終わり、先週からかなりソマリアの海は荒れてきました。フランスと米国の艦艇が強硬策をとって、死者を出しています。クリントン国務長官は4 月15日、「海賊との戦い」を宣言しました(Die Welt vom 17. 4) 。すでに米軍は、「海賊との戦い」に強硬手段をとり、先週3 人を射殺しました。荒波のなか、24メートルの距離からの狙撃です。「海賊」側も報復に訴えるといいます。日本が護衛艦を継続してこの海域に出すことは、いずれ日本も暴力の連鎖にコミットすることにもなります。

護衛艦「さみだれ」が「不審船」と遭遇したとされ、他国籍の船 についても対応したといます。 海警行動では根拠づけられないので、防衛省は船員法14条のシーマンシップで説明し(『朝日』4 月15日)、また、海幕長は「人道的観点から対応した」と述べていますが(『朝雲』4 月16日付)、軍事行動の「さみだれ」式拡大と言われても仕方がないと思います。ここは現場で死者を出すところまで行く前に、撤退させるべきです。その上で、海保を軸に仕切りなおしをすべきであります。

国会答弁で、海保側はこう述べていました。「海上保安庁法によります『海上』につきましては、海上の治安の確保というふうに規定をされておりますが、特に日本の領海でありますとか、経済水域でありますとか、そういう規定、限定はございませんで、私どもとしては、少なくとも日本の重要な海域でございますシーレーン海域におきまして、海賊行為を抑止するための私どもの活動というものは当然任務の中に含まれているというふうに解釈をしております。」(151-参-外交防衛委員会-14号平成13年06月07日政府参考人(縄野克彦君)答弁)。

国連海洋法条約は、公海上における海賊行為抑止への協力も要求し(100 条)、また海賊だ捕権限のある船舶を軍艦だけでなく、「政務の公務に使用される…船舶」としています(107 条)。司法警察活動である「海上の強盗」に対する海上保安庁の武器使用について、ぎりぎり憲法9 条に違反しないと考えます。

海保は外洋型巡視船を保有していますが、「まず海自ありき」の政治判断に影響され、過剰に抑制的になっていると思います。海保の能力を発揮することこそ、肝要でしょう。海賊は組織犯罪であり、それに対応するのは海の警察であるべきです。

なお、ドイツのカッセル大学平和研究所の提言「海賊に対処は正しい手段で」によると、第一に、ソマリアの政治的安定化です。「海」の安定には、「陸」のそれが不可欠という真理を改めて確認することを意味します。

第二に、ソマリアとイエメンの沿岸警備隊再建への国際的支援です。2009年になって海賊行為の70%は、イエメン沖で起きています。ソマリアと同時にイエメン沿岸警備隊の再建・強化こそ、「海賊」問題解決への近道です。

第三に、海賊には国際的ネットワークが出来ているので、組織犯罪対策への多角的協力(INTERPOL など)を行うことで、このネットを絶つことが大切です。

第四に、ソマリア沖での違法操業や海洋投棄への対策をとることです。

上記四つの課題は、軍艦や護衛艦を派遣しても解決しない。莫大なお金を使って護衛艦を派遣するよりも、同じ金額ならば、上記の課題に投入する方が効果的でしょう。

さらに、国際海事機構(IMO)はソマリア沖海賊対策で、海上取締官を養成する訓練センター設置を周辺諸国に勧告しています。日本の海上保安庁は「アフリカの海上保安官」育成に積極的に協力するといいます(『東京新聞』2009年2 月21日付「ソマリア沖海賊対策訓練所:育て『保安官』 海保積極協力」)。東南アジア諸国の海賊対策に協力してきた海保のノウハウが、アフリカにも応用できます。

日本は、護衛艦派遣をやめて、海保を軸に、資金援助、人的援助、巡視船の提供などで、アデン湾岸諸国の海賊対策に協力する道を選択すべきだと考えます。

以上の観点から、本法案について慎重審議を求めます。これで私の陳述を終わります。

 

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